Utilisez cette page pour connaître les renseignements que Transports Canada a recueillis durant son examen de la Voie maritime du Saint-Laurent.
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Introduction
Le réseau des Grands Lacs et de la Voie maritime du Saint-Laurent que l'on appelle également Autoroute H2O, s'étend sur 3 700 kilomètres entre l'océan Atlantique et les Grands Lacs. Il dessert deux provinces canadiennes, huit États américains et plus de 100 ports et quais commerciaux qui le relient à plus de 40 routes provinciales et interétatiques et à 30 lignes de chemin de fer. Le réseau des Grands Lacs et de la Voie maritime facilite l'importation et l'exportation de marchandises pour les provinces des Prairies et le Midwest des États-Unis. Selon une étude de Martin Associates qui remonte à 2018, les échanges commerciaux passant par ce réseau ont créé environ 237 000 emplois, dont plus de 78 000 emplois directs, et généré plus de 35 milliards de revenus aussi bien au Canada qu'aux États-Unis.
La Voie maritime du Saint-Laurent a été ouverte à la navigation en 1959. C'est un élément essentiel du réseau des Grands Lacs et de la Voie maritime du Saint-Laurent et qui est important pour les économies du Canada et des États-Unis. La Voie maritime compte deux tronçons, soit le tronçon Montréal-lac Ontario, qui compte sept écluses (cinq au Canada et deux aux États-Unis) le long du Saint-Laurent entre Iroquois (Ontario) et Montréal (Québec), et le tronçon du canal Welland, qui compte huit écluses canadiennes et qui relie le lac Érié au lac Ontario. Ces tronçons de la Voie maritime comportent également 39 ponts fixes et mobiles. Par ailleurs, l'écluse de Soo à Sault Ste. Marie (Michigan) permet aux navires de se déplacer entre le lac Supérieur et les Grands Lacs inférieurs.
Le réseau est utilisé pour transporter des marchandises en vrac, notamment :
- des céréales
- du minerai de fer
- des produits pétroliers
- des pierres et des granulats
- du charbon
Objectifs et approche
En juillet 2017, le gouvernement du Canada a annoncé qu'il prolongeait de cinq ans l'entente conclue entre le ministre des Transports et la Corporation de gestion de la Voie maritime du Saint-Laurent. L'entente est donc prolongée jusqu'au 31 mars 2023. Afin de s'assurer que la Voie maritime demeure un couloir essentiel de transport en Amérique du Nord, Transports Canada a effectué un examen visant à :
- évaluer les tendances et les prévisions du marché susceptibles de favoriser le développement commercial et économique le long de la Voie maritime
- déceler les enjeux et les opportunités qui ont une incidence sur la durabilité et la compétitivité à long terme de la Voie maritime
- évaluer le modèle de gouvernance, de financement et de prestation de services de la Voie maritime
Au cours de cet examen, Transport Canada s'est entretenu avec des membres des collectivités autochtones et de nombreux intervenants, dont :
- la Corporation de gestion de la Voie maritime du Saint-Laurent
- des expéditeurs
- des transporteurs
- des membres d'associations industrielles
- des intervenants des provinces et des municipalités
Nous avons également consulté le public en ligne jusqu'en avril 2018 et avons reçu 14 mémoires officiels.
Points de vue des intervenants
Les parties qui suivent résument les renseignements que nous avons recueillis. Ces derniers ont été organisés de façon à tenir compte des objectifs de l'examen. Les opinions et points de vue exprimés dans ce rapport sont uniquement ceux des intervenants et ne doivent pas être interprétés comme ceux de Transports Canada.
Points clés à retenir
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- La plupart des intervenants ont déclaré que la Voie maritime pourrait supporter des niveaux de trafic plus élevés, et ont convenu que les plus grandes chances de croissance résident dans les marchés de vrac existants, en fonction du contexte commercial et du marché.
- Plusieurs mémoires ont noté que le mandat de la Corporation de gestion de la Voie maritime du Saint-Laurent pourrait être mis à jour pour inclure le développement économique.
- Le développement régional est considéré par certains comme un moyen d'accroître le trafic de la Voie maritime.
- Les intervenants ont indiqué que la promotion de la Voie maritime était importante pour qu'elle réussisse à attirer de nouveaux utilisateurs potentiels.
- La Voie maritime est souvent considérée comme un choix concurrentiel. Sa compétitivité dépend en partie du coût du routage maritime par rapport à d'autres routes.
- Presque tous les utilisateurs ont estimé que le caractère saisonnier de la Voie maritime joue un rôle important dans sa compétitivité et sa croissance.
- Les parties prenantes ont considéré les coûts des services et les frais comme un obstacle pour les utilisateurs actuels et potentiels.
- Certaines parties prenantes ont déclaré que la révision des systèmes de pilotage et de cabotage pourrait rendre la Voie maritime plus compétitive.
- Plusieurs ont remarqué que les tendances de l'emploi dans le secteur des transports montrent les défis plus larges auxquels le Canada doit faire face en matière de main d'œuvre.
- Les parties prenantes ont déclaré qu'investir dans les infrastructures pourrait contribuer à l'augmentation du trafic.
- Les parties prenantes ont noté que le transport maritime émet moins de gaz à effet de serre par tonne de cargaison que les autres modes de transports, ce qui a un impact positif sur l'environnement.
- Les communautés autochtones et locales ont déclaré qu'il était important de surveiller l'évolution des rives pour soutenir la durabilité environnementale de la Voie maritime.
- La réduction des droits de douane sur les principaux actifs a été considérée comme ayant rendu le secteur plus efficace.
- La Corporation, son conseil d'administration et les utilisateurs de la Voie maritime considèrent que la commercialisation est largement réussie.
- Les communautés autochtones ont déclaré qu'elles souhaitaient que les activités de développement commercial et économique nécessitent leur consentement et soient réalisées en partenariat.
- Certaines parties prenantes considèrent que le conseil d'administration actuel de la Corporation est trop étroit et a besoin d'être élargi pour permettre une plus large représentation des acteurs et des intérêts du marché.
- Les accords à long terme entre Transports Canada et la Corporation ont été considérés comme favorisant le renouvellement rentable des actifs, offrant une prévisibilité et une stabilité aux utilisateurs, notamment en ce qui concerne les investissements à long terme.
Développement économique
Les intervenants sont nombreux à affirmer que la Voie maritime pourrait accueillir un plus grand volume de bâtiments transportant des marchandises en vrac et autres que le vrac. Ils sont également nombreux à dire que les plus grandes possibilités de croissance commerciale résidaient au niveau des marchés existants des marchandises en vrac en fonction du contexte commercial et des marchés.
Il existe plusieurs façons d'accroître l'utilisation de la Voie maritime, en faisant notamment ce qui suit :
- rehausser les volumes de production des céréales, de la potasse et d'autres ressources récoltées dans l'Ouest du Canada
- diversifier les marchés d'exportation pour les ressources énergétiques produites dans l'Ouest du Canada
- diversifier le commerce avec les marchés d'Europe, d'Afrique, du Moyen-Orient et de l'Amérique latine
Les intervenants sont d'avis que la diversification des marchés pourrait stimuler le développement commercial et économique le long de la Voie maritime et favoriser à la fois les importations et les exportations. À titre d'exemple récemment mentionné, il y a la création d'un nouveau terminal de marchandises générales dans la région des Grands Lacs. Ce terminal gère les marchandises à l'arrivée qui sont destinées à certains projets ainsi que des marchandises hors gabarit, comme du matériel de construction de très grandes dimensions et de l'équipement pour éoliennes et raffineries de pétrole, qui doivent être acheminés vers l'Ouest du Canada. Avant que ce terminal ne soit construit, ces marchandises auraient transité par les ports du sud des États-Unis et non par le réseau de la Voie maritime. Comme autre exemple, mentionnons l'expédition de ressources naturelles non renouvelables de l'Ouest du Canada en passant par les Grands Lacs pour aider à atténuer les encombrements des infrastructures sur la côte ouest.
Plusieurs mémoires affirment que le mandat de la Corporation de gestion de la Voie maritime du Saint-Laurent pourrait être actualisé pour y inclure le développement économique.
Il a notamment été suggéré d'apporter des modifications afin que la Corporation puisse faire ce qui suit :
- récupérer d'autres frais d'exploitation auprès des utilisateurs
- rechercher des débouchés commerciaux
- fournir des instruments pour accroître les revenus ne provenant pas de péages
- restructurer la rémunération des cadres supérieurs en offrant des incitatifs pour réduire les dépenses d'immobilisations.
Les recettes perçues au titre des baux et des licences sont déposées directement dans les comptes du gouvernement du Canada, de sorte qu'elles ne peuvent pas être perçues ou réinvesties par la Corporation. Cela pourrait limiter les mesures incitatives prises pour accroître cette partie des activités et la compétitivité du réseau. De ce fait, les intervenants affirment que le fait de modifier le mandat de la Corporation pourrait leur procurer la capacité et la motivation nécessaires pour augmenter les recettes et réduire le niveau des paiements législatifs afin d'appuyer la Voie maritime.
Le développement régional est perçu par certains comme un moyen d'augmenter la circulation sur la Voie maritime.
Certains intervenants estiment que la création de zones portuaires industrielles au Québec par le biais de la Stratégie maritime du Québec pourrait contribuer à augmenter la circulation sur la Voie maritime et accroître l'activité économique à l'échelle régionale. Les activités qui se déroulent dans ces zones appuieraient le transport maritime et pourraient être intégrées dans les infrastructures de transport existantes. Les intervenants ajoutent néanmoins qu'on s'expose à une pénurie d'espace d'entreposage sur les quais qui, dans certains cas, est loué à des prix très bas.
Les réformes législatives sont également perçues comme offrant la possibilité de créer de nouveaux secteurs de l'activité économique dans les Grands Lacs. Certains intervenants sont d'avis que des réformes de la Loi sur le cabotage pourraient atténuer les obstacles et encourager la croissance économique. Ils affirment que le processus de demande pour les exploitants étrangers de paquebots de croisière dans les Grands Lacs pourrait être simplifié ou même carrément supprimé.
Pour les intervenants, ces réformes sont essentielles si l'on veut autoriser les exploitants de paquebots de croisière étrangers à faire venir des navires et des équipages de l'étranger et à proposer des croisières qui débutent ou prennent fin dans les Grands Lacs. Cela pourrait créer un nouveau secteur d'activité économique et accroître la circulation.
Sensibilisation et promotion
Les intervenants sont d'avis qu'il est important de promouvoir la Voie maritime pour attirer de nouveaux utilisateurs.
Plusieurs intervenants ont reconnu que la Corporation a lancé avec succès la marque « Autoroute H2O » en vue d'augmenter le taux de circulation dans la Voie maritime. À leur avis, il est important d'assurer la promotion de la Voie maritime et de sensibiliser les gens. La promotion est un élément important du secteur des transports au Canada, car elle est essentielle pour accroître les connaissances et supprimer les idées préconçues à l'égard de la Voie maritime, et augmenter le taux de circulation et la durabilité à long terme. À cette fin, tous les paliers de gouvernement sont invités à collaborer et à favoriser les activités promotionnelles. Selon les intervenants, une approche stratégique commune entre le Canada, l'Ontario et le Québec pourrait être une option souhaitable. La politique pourrait être un moyen d'élaborer une stratégie maritime intégrée afin de contribuer à créer un réseau de transport et une chaîne d'approvisionnement mieux intégrés.
Compétitivité
La Voie maritime est souvent perçue comme un choix compétitif. Sa compétitivité dépend partiellement du coût du transport maritime par rapport à d'autres moyens de transport.
Les intervenants ont constaté que les navires empruntent la Voie maritime pour atteindre des ports qui font partie intégrante de chaînes d'approvisionnement plus vastes. Ces chaînes comportent souvent d'autres moyens de transport, comme le transport ferroviaire, le transport routier et les connexions par pipeline à destination des fournisseurs et des marchés. Pour les intervenants, ces itinéraires par la Voie maritime sont souvent concurrentiels par rapport à d'autres options de transport qui ne comportent aucun passage par la Voie maritime. Alors que la circulation dans la Voie maritime a été grandement améliorée grâce à de plus forts tirants d'eau et une meilleure conception des navires, ces changements n'ont pas suffisamment accru l'efficacité de la navigation pour accroître la circulation dans ce couloir.
De nombreux utilisateurs sont d'avis que le caractère saisonnier de la Voie maritime joue un rôle important dans sa compétitivité et le maintien de sa croissance.
Selon les intervenants, d'autres moyens de transport offrent des services tout au long de l'année, ce qui est impossible dans la Voie maritime. En revanche, la Voie maritime présente l'avantage de permettre le transport de marchandises en vrac, car ce type de marchandises peut être transporté simultanément et entreposé pour relativement peu cher à des fins d'utilisation ultérieure. Le déroulement d'activités tout au long de l'année pourrait aider la Voie maritime à être concurrentielle pour ce qui est du transport de marchandises générales, lesquelles ne peuvent pas être entreposées durant les trois mois de fermeture saisonnière.
Les intervenants indiquent par ailleurs que le fait de passer à une exploitation permanente (pendant toute l'année) pourrait entraîner des défis en matière d'entretien des infrastructures, car il faut souvent plusieurs semaines pour effectuer les réparations importantes. Dans l'ensemble, les intervenants affirment qu'il est essentiel d'améliorer l'offre des services de déglaçage pour prolonger la saison de navigation et s'assurer que les navires peuvent se déplacer rapidement et de manière prévisible plus tard dans la saison. De nombreux utilisateurs constatent par ailleurs qu'une prolongation de la saison de navigation devrait être annoncée longtemps à l'avance pour donner aux expéditeurs assez de temps pour planifier le barème tarifaire et en discuter.
Les intervenants perçoivent les coûts des services et les droits comme un obstacle aux utilisateurs actuels et éventuels.
Les coûts provenant des services et des droits comprennent :
- les frais de pilotage
- les péages de la Voie maritime
- les services de navigation maritime
- les services de dragage
- les services de déglaçage
Selon les intervenants, l'augmentation des coûts au cours des 20 dernières années a été un obstacle à l'utilisation de la Voie maritime. En ce qui concerne le transport des produits tels que les céréales, le sucre, le coke, le minerai de fer et le charbon, les intervenants affirment que les péages de la Voie maritime ne représentent qu'une infime portion des coûts de transport. Pour d'autres produits comme le sel, l'acier et les produits pétroliers, les péages de la Voie maritime représentent une partie plus importante des frais de transport. Certains coûts, comme les frais de pilotage, les péages et les frais de déglaçage ont des répercussions directes sur la capacité de la Voie maritime à être concurrentielle par rapport à d'autres moyens de transport, comme le transport ferroviaire et le camionnage.
Selon les intervenants, l'examen des systèmes de pilotage et de cabotage pourrait améliorer la compétitivité de la Voie maritime.
Certains intervenants invitent le gouvernement à assouplir le système pour que des capitaines qualifiés puissent piloter leurs propres navires afin de réduire les coûts et d'accroître la compétitivité.
Certains intervenants suggèrent également la réalisation d'un examen de toutes les zones de pilotage obligatoires. Parmi les autres options avancées, mentionnons l'utilisation de technologies de navigation plutôt que le pilotage pour garantir la sécurité. D'autres intervenants proposent que les frais de pilotage soient majorés en raison de la nouvelle demande provenant des exploitants de navires étrangers.
Les intervenants invitent également le gouvernement à actualiser les règles de cabotage selon lesquelles le transport maritime intérieur à courte distance est réservé aux transporteurs battant pavillon canadien. À leur avis, ces règles limitent la taille de la flotte qui dessert le réseau de la Voie maritime et dissuadent toute croissance et compétitivité. Les intervenants sont d'avis que les navires battant pavillon étranger devraient être admissibles au transport maritime à courte distance, ce qui pourrait favoriser la croissance.
Beaucoup d'entre eux constatent que les tendances de l'emploi dans le secteur des transports révèlent les défis liés à la main-d'œuvre auxquels est confronté le Canada.
De nombreux expéditeurs affirment qu'il existe une pénurie de main-d'œuvre qualifiée dans le secteur maritime et que cela pourrait entraîner de profondes répercussions sur l'économie canadienne. Les expéditeurs estiment qu'il est difficile de recruter et de maintenir en poste des marins qualifiés étant donné que le secteur du transport maritime est mal connu.
Pour faire face à cette pénurie, les expéditeurs invitent le gouvernement du Canada à examiner les lois et les procédures pertinentes afin de recruter des étrangers et des résidents non permanents qualifiés. Les expéditeurs affirment par ailleurs qu'étant donné que la demande de main-d'œuvre augmente et diminue de manière saisonnière, il est plus difficile de recruter des gens pour assurer les services de manutention (chargement ou déchargement des marchandises).
Les intervenants indiquent que les investissements dans les infrastructures pourraient contribuer à une augmentation du taux de circulation.
Les navires qui sont actuellement utilisés dans le réseau sont précisément conçus pour franchir les écluses de la Voie maritime. Pour cette raison, des intervenants sont d'avis qu'il faut augmenter la taille et le tirant d'eau des écluses afin d'accueillir des navires de plus grande taille et de rendre la Voie maritime plus compétitive et durable.
Certains intervenants affirment par ailleurs que l'aménagement d'écluses jumelles sur les tronçons les plus fréquentés de la Voie maritime pourrait accroître la capacité du réseau et faire en sorte qu'il fonctionne continuellement tout en assouplissant les calendriers d'entretien. De même, certains intervenants estiment que les innovations technologiques pourraient être un élément important dans la croissance de la Voie maritime. Grâce aux nouvelles technologies, comme la technologie de chaîne de bloc, et à une meilleure utilisation des données, il devrait être possible d'améliorer la façon dont les infrastructures actuelles sont utilisées sans investir beaucoup d'argent.
Durabilité
Selon les intervenants, le transport maritime émet nettement moins de gaz à effet de serre par tonne de marchandises que d'autres moyens de transport, ce qui a des incidences positives sur l'environnement.
Par ailleurs, les intervenants ont constaté qu'en créant des infrastructures de gaz naturel liquéfié pour ravitailler les navires, on a contribué à accroître la durabilité environnementale du transport maritime de marchandises, et à envisager d'autres moyens d'appuyer le virage écologique du secteur maritime.
Les collectivités autochtones et locales affirment que la surveillance de l'évolution des rives contribue à appuyer la durabilité environnementale de la Voie maritime.
Les collectivités autochtones et les intervenants font valoir que l'érosion des rivages est un facteur qui doit être pris en compte au moment de décider d'augmenter ou non la circulation sur la Voie maritime. Certaines collectivités autochtones et locales qui habitent le long de la Voie maritime s'inquiètent du fait que les activités maritimes se déroulent sans une participation locale suffisante et à leurs dépens, et que l'érosion des rivages risque d'avoir des répercussions néfastes sur les biens économiques existants. Pour cette raison, si les collectivités autochtones et locales veulent bénéficier de l'accroissement de l'activité économique le long de la Voie maritime, les conséquences sur les rivages et l'environnement devraient être prises en compte.
La réduction des droits d'importation sur les principaux actifs a contribué à accroître l'efficacité du secteur des transports.
Les intervenants affirment que lorsque le gouvernement du Canada a supprimé le droit d'importation de 25 % sur les navires de charge en 2010, il a encouragé des investissements dans le renouvellement de la flotte d'une valeur de près de 4 milliards de dollars. Ces investissements ont accru l'efficacité et la disponibilité des services, tout en réduisant les coûts de carburant et les émissions.
Modèle de gouvernance
La Corporation et son conseil d'administration ainsi que les utilisateurs de la Voie maritime estiment que la commercialisation est un grand succès.
Selon les utilisateurs et les intervenants, la structure de gouvernance actuelle de la Corporation présente de nombreuses améliorations par rapport à celle de l'Administration de la Voie maritime du Saint-Laurent, qui était le prédécesseur de la Corporation pour ce qui est de répondre aux besoins des utilisateurs et d'assurer une saine gestion financière. Les personnes consultées affirment par ailleurs que la structure de gouvernance actuelle fonctionne généralement bien. Ils préconisent néanmoins un examen des pratiques actuelles afin de déterminer tous les moyens de réduire les coûts.
Les collectivités autochtones indiquent qu'elles souhaitent être consultées pour accorder leur consentement à l'égard des activités de développement commercial et économique et que celles-ci devraient se dérouler en partenariat.
La construction de la Voie maritime a eu des effets durables sur les collectivités autochtones. Ces dernières veulent recevoir leur part des retombées économiques générées par la Voie maritime, notamment les recettes provenant des péages des navires qui transitent par leurs territoires traditionnels. Les collectivités autochtones affirment par ailleurs que les décisions prises par le gouvernement du Canada à propos de la Voie maritime doivent tenir compte de leurs incidences possibles sur les droits des Autochtones et leurs territoires.
Certains intervenants perçoivent l'actuel conseil d'administration de la Corporation comme trop limité et nécessitant un élargissement pour favoriser une plus grande représentation des participants et des intérêts du marché.
Le conseil se compose actuellement de neuf administrateurs :
- trois représentants des gouvernements du Canada, de l'Ontario et du Québec (un représentant pour chaque gouvernement)
- cinq administrateurs représentant les catégories suivantes :
- transporteurs intérieurs
- transporteurs internationaux
- céréales
- acier et minerai de fer
- autre
- un administrateur (ce poste est occupé par le président et chef de la direction de la Corporation)
L'actuel conseil se compose essentiellement d'administrateurs nommés par des membres de l'industrie. D'autres groupes, parmi lesquels des collectivités autochtones, des représentants syndicaux et des intervenants municipaux, affirment qu'ils veulent participer davantage aux processus décisionnels de la Corporation.
Les ententes à long terme conclues entre Transports Canada et la Corporation sont perçues comme favorisant le renouvellement rentable des biens, et offrir une prévisibilité et une certaine stabilité aux utilisateurs, notamment en ce qui concerne les investissements à long terme.
De nombreux protagonistes de l'industrie sont d'avis que la certitude et la prévisibilité qu'offre l'organisation qui gère la Voie maritime sont essentielles à son succès à long terme. De ce fait, l'industrie maritime est favorable aux ententes à long terme, en particulier pour leurs plans d'investissement à moyen et à long terme visant le réseau des Grands Lacs et de la Voie maritime du Saint-Laurent.